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河流整治需要全面調(diào)動公眾參與

作者：　日期：2017-05-09　來源：　關(guān)注：3502

促進(jìn)河流整治的全面化和長期化

郭紅燕（環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心副研究員）：談城市黑臭水體，公眾要關(guān)注兩頭，一頭是特別差的和治理特別差的，一頭是保護(hù)比較好的水，如何不要讓它變壞，也要實施公眾參與的制度。因為沒有一個總體的設(shè)計，這種公參的參與效果是非常有限的，所以下一步要推動良好或者說水質(zhì)較好的水體方面的參與。

城市黑臭水體大家都比較關(guān)注，關(guān)注就有獲取信息和參與的積極性。但怎么參與呢？尤其是從政府層面怎樣提供環(huán)境和渠道？從哪些角度去設(shè)計一些環(huán)節(jié)，讓社會組織、社區(qū)、公眾更好地參與進(jìn)來？政府需要做很多的考慮。要想讓社會真正地參與進(jìn)來，針對城市黑臭水體，應(yīng)該考慮到針對不同的黑臭水體治理的階段。治理的階段要先確定名單，再制定實施方案，最后實施完了以后要評估，評估以后還沒有結(jié)束，因為有的黑臭水體，剛剛開始時水環(huán)境質(zhì)量變好了，但如果沒有人維護(hù)，或者沒有足夠的長期的維護(hù)，它可能又反臭了。

針對不同的階段要有不同的考慮，針對不同的社會主體也要有不同的作用。比如說結(jié)合社區(qū)的自身特點，是不是可以讓社區(qū)居民當(dāng)監(jiān)督員進(jìn)行黑臭水體的監(jiān)督？對于社會組織，作為機(jī)構(gòu)，在做監(jiān)督時，會有一些專業(yè)的手段、工具、方法，可以在某些方面發(fā)揮它獨(dú)特的作用。媒體也可能做一些監(jiān)督曝光，甚至企業(yè)，如果有利潤增值的空間，它也能夠被吸引進(jìn)來做一些事。不同的社會主體在參與這個事時有不同的特點，可以針對它設(shè)計一些具體的方式，設(shè)計不同的參與方式。

另外，全國有很多的地方，針對不同的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展水平，也不能只有一個思路，有的地方走在前面，有的走在后面，具備不同的工作條件，對它們就要有不同的要求?？傮w來說，要考慮到不同的治理階段、不同的社會主體、不同的社會發(fā)展水平，有針對性地制定一些可操作的、有效果的政策文件。

根據(jù)中央、部委的文件，要做的是創(chuàng)新公眾參與模式，廣泛地動員各類社會主體的力量，要制定一個完善的治理體系，促進(jìn)河流整治的全面化和長期化。

以生態(tài)的方法修復(fù)生態(tài)應(yīng)成主流

劉波（中國海綿城市、長沙市海綿城市生態(tài)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟秘書長）：近十年來，我一直從事海綿城市的推進(jìn)工作，西雙版納傣族有一個諺語，大象跟著森林走，人跟著河流走。城市人和河流是緊密相關(guān)的，現(xiàn)在出現(xiàn)了這么多的黑臭水體，它是因為什么原因呢？就是社會水的問題，我們在取用水的時候、在排放過程中，出了問題。

三十多年城市建設(shè)的過程，把一個原始生態(tài)的環(huán)境變成如今這樣，出現(xiàn)了大量的黑臭水體。那么黑臭水體出現(xiàn)的問題原因是什么？第一個是工業(yè)污染，第二是農(nóng)業(yè)污染，在每一畝土地上過多地使用化肥和農(nóng)藥。第三個是生活污染，城市的地下管網(wǎng)、污水管網(wǎng)、雨污、河流分流沒有做成良心工程。第四個是城市開發(fā)碎片化建設(shè)，很多河流濕地被填掉，然后長期積累就形成很多黑臭水體。第五個是整個的國土上，南北幾縱幾橫的大的交通網(wǎng)絡(luò)也是生態(tài)殺手。最后，城市人口的無限增長和城市問題的增加是成正相關(guān)的，包括霧霾的問題。

污染源的類型方面，要考慮是誰主導(dǎo)這些？哪幾個政府部門參與主導(dǎo)水污染防治計劃？住建部、水利部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部都是相關(guān)的。今年農(nóng)業(yè)部搞了一個化肥農(nóng)藥零增長計劃，這個和我們的水污染治理也是密切相關(guān)的。住建方面，從住的小區(qū)建筑空間到整個城市空間是一個整個的有機(jī)的整體，落下的每一滴水和城市周邊都是相關(guān)的。

黑臭之外，還要考慮人類活動，主體活動都要適應(yīng)自然的環(huán)境。這種自然環(huán)境就是通過海綿城市把我們的活動控制在和水環(huán)境相適應(yīng)的點上。

公眾參與，需要全過程參與，從開始一直到治理考核，都要和政府一起，每一個環(huán)節(jié)都要參與，不是說打一個電話就可以了，包括治理的方案、措施怎么樣，甲方、乙方，主體是誰？都要參與了解。長江流域環(huán)境對話機(jī)制，解決公眾參與監(jiān)督問題，在這個基礎(chǔ)上加上河長制，那么我們的力度、效果就肯定不一樣了。

不過還有一個問題，長江流域19個省市區(qū)，是實施以河長制為核心，還是以流域管理委員會為核心？我們希望把整個流域的管理架構(gòu)上升到一個更高的層次，不停留在河長制上。河長制是行政領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)，工作中必須要實施的工作，但是從領(lǐng)域?qū)υ?、整體的效果來講，必須要組建流域管理委員會，在行政層面解決它的行政執(zhí)行力的問題，才能解決九龍治水和條塊分割的問題。

長江流域治理行動指令要和人大進(jìn)行立法合作，要把它細(xì)化到每一個省，每一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，它要完成什么任務(wù)，全部把它很細(xì)地列舉出來，解決時間表和部門法的問題。在流域管理委員會里面，這個秘書長肯定是江蘇和上海，因為所有的污水是往下排。像萊茵河的秘書長是處于下游的荷蘭人擔(dān)任的，這么多年來沒有換過。

在技術(shù)選擇上，也有這樣一些流程的問題，包括建立綠色和藍(lán)色生態(tài)網(wǎng)，把城市和鄉(xiāng)村盡量地生態(tài)化、碎片化。必須要讓這個水流動，上下游的關(guān)系全部疏通了，不然黑臭水體流不進(jìn)來，排不進(jìn)去。

黑臭水體治理必須要服從城鄉(xiāng)生態(tài)空間的統(tǒng)籌安排，以生態(tài)的方法修復(fù)生態(tài)應(yīng)該成為主流，在流域治理框架下多措并舉綜合解決黑臭水體治理問題，公眾參與全過程監(jiān)督是黑臭水體治理取得成效的關(guān)鍵，并依靠信息化技術(shù)提高公眾參與的效率。

搭建公眾監(jiān)督參與網(wǎng)絡(luò)

張碩（阿拉善S E E綠色供應(yīng)鏈與污染防治項目助理）：SEE之前是關(guān)注工業(yè)生產(chǎn)活動造成的水污染、大氣污染、土壤污染。但在過往的工作中，發(fā)現(xiàn)對于三四線城市的城市黑臭水體來說，其實工業(yè)污染的影響也是非常大的。

現(xiàn)在大的政策導(dǎo)向，即“水十條”以及去年河長制的落地，還有2015年住建部和環(huán)保部聯(lián)合發(fā)出的城市黑臭水體治理工作指南里面，都給了公眾參與非常大的空間。我們現(xiàn)在面臨一個非常好的公眾參與的政策機(jī)遇。所以在今年我們聯(lián)合了公眾環(huán)境研究中心、自然之友、綠色瀟湘以及SE E珠江中心一起搭建一個覆蓋全國的黑臭水體監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，這個網(wǎng)絡(luò)的目標(biāo)會切合國家的大的目標(biāo)，切合“水十條”2020年、2030年的目標(biāo)。

今年的目標(biāo)是搭建一個黑臭水體監(jiān)督公眾參與網(wǎng)絡(luò)，第一期能夠覆蓋長江流域的11個省市，并且輻射珠江流域的城市。在三年間將監(jiān)督參與網(wǎng)絡(luò)覆蓋全國達(dá)到共同治理的目標(biāo)。

所以公眾參與，它不再限于環(huán)保社會組織的參與，而是所有的公眾參與。我們只要有一個智能手機(jī)，都可以通過蔚藍(lán)地圖來參與到這個網(wǎng)絡(luò)里面來，通過簡單的曬一曬，有可能通過大家的努力，就可以把家門口那條未列入治理目標(biāo)的黑臭水體，把它列到治理目標(biāo)，以及可能是治理方案還不盡如人意的去把它的治理方案進(jìn)行改善。最后通過大家共同的努力來達(dá)到治理黑臭水體環(huán)境的一個效果。

除了普通的公眾以外，也希望環(huán)保社會組織能夠進(jìn)行更深層次更多角度的參與，比如說要不限于簡單的監(jiān)督，可以去走河，拍攝它的直排口，繪制黑臭水體的河道軌跡，甚至可以深入?yún)⑴c到黑臭水體治理方案的制定中。

信息充分公開才能調(diào)動公眾參與

沈蘇南（公眾環(huán)境研究中心高級研究員）：來自于官方的平臺統(tǒng)計結(jié)果顯示，整個長江流域有96個地級城市發(fā)現(xiàn)了黑臭水體，在所有流域里面，長江流域占了30%.在長江流域沿線的這些省份，它的黑臭水體河流數(shù)量也是在增長，其中湖南省增長的幅度最大有46條。到目前為止，長江流域黑臭水體治理的情況，有36%現(xiàn)在還在方案制定中，有完成的占41%.這個比例稍微高于全國的平均水平。就省份來說，安徽省比較慢，有很多還在方案治理過程中，湖南有76條還在方案制定中，進(jìn)度比較快的是湖北省。

黑臭水體急需公眾參與，從頂層設(shè)計開始就已經(jīng)訂立了有公眾參與，它的獨(dú)特之處在于它是第一個政府主動建立新媒體平臺邀請全國參與的政治性的項目。舉報的平臺已經(jīng)成為一個非常有利的工具。

N G O也成為黑臭水體監(jiān)督的重要力量，這些水保護(hù)活躍的省份，也是黑臭水體舉報比較多的省份。這些舉報已經(jīng)一點一滴地產(chǎn)生了很大的推動作用，有人說我匯報了但是為什么沒有治理，但是整個過程的實地勘察，治理的力量已經(jīng)開始顯現(xiàn)了，發(fā)生了很可喜的變化。

另外在治理完了以后，有一些水體面臨著反黑反臭的風(fēng)險，我們做了巡查，發(fā)現(xiàn)異常的情況并及時報道出來以后，有關(guān)部門及時地回應(yīng)，去治理了。這就跟政府形成了一個非常良性的互動。

但就全國來說，參與的途徑是比較單一，層次也比較低，并沒有真正進(jìn)入到?jīng)Q策的層次上。另外基于以上的一些原因，總體上來說社會公眾參與治理的積極性并沒有被充分調(diào)動起來。很多人一說黑臭水體的治理，吐槽的多，但是真正愿意拿起手機(jī)來拍舉報，甚至介入到河道治理的聽證，開展河道監(jiān)督，長效的巡查，這樣的人還是很少的。

有沒有更好的方式調(diào)動更多人去參與？有幾個方法或者說幾個關(guān)鍵點，可以提高公眾參與的程度。首先是信息公開，只有信息充分公開，才能調(diào)動全民的參與。信息公開要公開什么？一是水體的基本信息是完整的，不要讓大家走到那里發(fā)現(xiàn)走了一條假的河。二是河道的起始點和終結(jié)點。這個非常影響到舉報的實際效果，因為很多舉報說這個河道是A，但是當(dāng)?shù)卣畷f這個是B.三是完整的治理責(zé)任人的信息要公布出來，電話、名字都要出來。四是治理方案要公開。五是治理進(jìn)度如實、及時地上報和發(fā)布。六是治理驗收情況完整及時地公開。七是公眾滿意度調(diào)查的全過程。有一些地方說自己開展了公眾滿意度的調(diào)查，92%是滿意的，那么這個92%是怎么來的？這個結(jié)論是誰做的，問卷是怎么樣設(shè)計的？沒有的話，大家怎么會認(rèn)同，怎么會愿意參與呢？八是水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果定期公布。九是日常維護(hù)的管理情況公開。

改變政民互動的方式，可以通過這些實現(xiàn)：由被動回應(yīng)轉(zhuǎn)為主動溝通，建立河長與民間觀察員定期交流機(jī)制，向民間力量開放更多的參與途徑，N G O需要形成合力，提升參與能力，工作標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，數(shù)據(jù)匯總共享，工作進(jìn)展互通，宣傳活動聯(lián)動，資源經(jīng)驗分享。

形成官民良性合作和交流的互動

孫成（綠色瀟湘副秘書長）：水資源保護(hù)在中國，一個是缺水，一個是污染。今天不討論缺水的問題，更多的是討論水污染的問題。

我們的地表水已經(jīng)有三分之一是不能作為飲用水來使用了。地下水更糟糕，有超過六成遭到了污染。在我們的身邊黑臭水體有2082個，現(xiàn)在面臨的水污染的問題，大家會說是水危機(jī)，它不是簡單的一個河一個點的問題，它是從地上到地下，從農(nóng)村到城市，從上游到下游，整個水系統(tǒng)的污染問題。

還好在這樣一個節(jié)點上，得到了重視，有很多好的政策出臺，還有河長制意見的出臺，進(jìn)一步強(qiáng)化的黨政主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任，由他們負(fù)責(zé)對河流進(jìn)行污染治理?！端廴拘袆佑媱潯吩?017年落地，對黑臭水體下了最后的通牒，2017年、2020年、2030年三個非常明確的節(jié)點，同時在這個“水十條”里面對公眾參與提了非常重要的一個工作，所以黑臭水體在公眾參與方面有非常大的窗口。

在這樣的政策背景下，我們河流守望者網(wǎng)絡(luò)迎來了一個比較好的發(fā)展，從2011年到2014年再到2016年，從最開始的湘江流域，到現(xiàn)在希望發(fā)展到整個長江流域，未來到整個全國?，F(xiàn)在我們有分布在62個縣市462位河流守望者正在守望著我們的資源。2016年他們發(fā)現(xiàn)并跟進(jìn)污染案例是151起，解決98起，發(fā)布日常環(huán)境監(jiān)測微博超過2500條。

因為我們有了這樣一個網(wǎng)絡(luò)，所以當(dāng)面對一個議題的時候，會顯得更加從容。截至20 16年底，全年累計監(jiān)督舉報426條，獲得回復(fù)處理425條；截至2017年2月份，湖南有新識別41條黑臭水體。這些都展示了一個相對成熟的網(wǎng)絡(luò)應(yīng)對一個議題的能力和能量。除了這些數(shù)字以外，也很欣喜地看到河流守望者與環(huán)保部門、住建部門形成了良性的合作和交流的互動關(guān)系。

但在公眾參與方面，我們也在反思，這樣的案例是屬于怎么樣的案例？確實它發(fā)生得太少，不是一個普遍的現(xiàn)象，我們在公眾的參與過程中，發(fā)現(xiàn)了很多的問題。比如說政策的宣傳并沒有帶動廣泛的公眾參與。還有就是職能部門互動反饋比較少，不利于調(diào)動公眾參與的積極性。比如說市民通過城市水環(huán)境治理平臺的參與之后，一般得到的回復(fù)是已辦結(jié)，沒有辦法知道它整個進(jìn)展的流程情況，而且在多數(shù)情況下不會跟你做溝通的。再是環(huán)保組織的動員能力欠缺，組織性的公眾參與不足。整個水環(huán)保組織活躍的地區(qū)跟黑臭水體監(jiān)督的結(jié)果是有很大的關(guān)聯(lián)性的，環(huán)保組織在組織性的參與上起到非常重要的作用，但在現(xiàn)實情況下，更多的環(huán)保組織沒有很好地抓住公眾參與的政策和機(jī)遇去發(fā)動更多的人參與。還有就是志愿者參與層次普遍較淺，很難與政府部門展開對話。